Il concessionario della riscossione

LA PROFESSIONALITÀ DEL CONCESSIONARIO
DEL SERVIZIO PUBBLICO DI ACCERTAMENTO, LIQUIDAZIONE E RISCOSSIONE NEL D.LGS. N. 446/97, ART. 53.


di Leonardo Francesco Roberto FERRARA



mailto:avv.leonardo.ferrara@alice.it

§ 1- Considerazioni generali
L’attività collettivizzata può essere da un ente di direzione affidata in gestione non ad una impresa-organo della P.A. od a un’impresa-ente pubblico, ma bensì ad un’impresa privata. Si ha così la formula organizzatoria detta della concessione di servizio pubblico, precisando che si possono avere, oltre alle concessioni dell’intero servizio, concessioni di attività parziali.
Le concessioni di pubblici servizi si distinguono in due specie giuridicamente molto diverse. Una è di pubblici servizi già collettivizzati, l’altra di pubblici servizi non collettivizzati. La prima, è quella di nostro interesse, ed ha oggetto più ampio di quanto non dica la denominazione, potendo riguardare anche attività che non sono propriamente servizio pubblico (cioè attività produttive), e persino attività che comportano esercizio di potestà pubbliche imperative.
Giuridicamente essa è una formula organizzatoria, e non è accettabile la meno recente concezione, a cui aderì anche la giurisprudenza, secondo cui tali concessioni erano riunite alle concessioni in senso proprio, ad es.: di beni pubblici. Qui, strutturalmente, si ha una scissione fra la titolarità dell’attività, che rimane all’ente di direzione, e l’esercizio della stessa, che si trasferisce al concessionario. Nella sostanza la concessione di pubblico servizio è una versione pubblicistica del rapporto di appalto o di agenzia, propri del diritto privato.
Con la scissione fra titolarità ed esercizio dell’attività si spiega perché la concessione possa avere ad oggetto anche attività diverse da un servizio pubblico collettivizzato, ed al limite anche una funzione pubblica. Da cui si può affermare che il concessionario non imputa nulla al concedente, né atti, né attività, né risultati; il rischio d’impresa rimane interamente sul concessionario, ed esiste un complesso seriale di rapporti pubblici tra esso e il concedente, per cui quest’ultimo ha delle potestà di direzione, di vigilanza, di intervento sostitutivo e d’intervento repressivo.

§ 2 La professionalità del concessionario nel D.M. 11 settembre 2000, n.289
Il pagamento delle imposte coinvolge milioni di soggetti e forse miliardi di documenti, creando grandi problemi organizzativi, con gravi inefficienze.
Benché la situazione del contribuente sia per certi versi simile a quella di qualsiasi debitore di una somma di denaro, il pagamento dei tributi non è affatto improntato all’informalità di solito esistente nei rapporti tra privati che concordano bonariamente le relative modalità di estinzione. Proceduralizzazione e formalizzazione sono comprensibili solo se ci si mette dalla parte del Ministero delle Finanze, il quale, a differenza del contribuente che sa per quale ragione effettua il versamento, ha bisogno di informazioni per rilasciare una ricevuta o riferire quell’entrata a una delle varie “causali” necessarie ad analizzare l’andamento delle entrate tributarie.
Questa complessità organizzativa connessa alla ricezione e alla gestione di decine di milioni di versamenti ha portato il coinvolgimento di soggetti privati, cioè i concessionari per la riscossione (i vecchi “esattori”).
Al contatto diretto tra l’amministrazione finanziaria ed il contribuente sono stati interposti i “concessionari per la riscossione”, i quali sono privati investiti di pubbliche funzioni in base alla concessione amministrativa prevista dall’art. 31 del D.P.R. 28 gennaio 1988 n. 43, che curano la riscossione delle imposte nel territorio di loro competenza; attualmente la concessione può essere affidata solo a società, mentre fino al D.P.R. citato poteva essere affidata anche a persone fisiche.
Originariamente il concessionario serviva ad anticipare all’erario le imposte accertate dagli uffici, svolgendo una funzione prevalente di “polmone finanziario”, mentre oggi le competenze del concessionario sono state estese all’incasso di una serie di versamenti volontari, da riversare poi agli enti creditori, previo compenso percentuale prestabilito (c.d. “aggio”); il concessionario deve rilasciare ricevute, classificare le entrate per tipologie e trasmetterle ai vari enti creditori. Con la fiscalità basata sull’adempimento volontario la funzione di “polmone finanziario” dell’esattore ha perso importanza, divenendo un percettore di versamenti volontari.
La scelta del concessionario ha un duplice vaglio, uno a valle nella scelta, l’altro a monte nel dovere soddisfare i requisiti per l’iscrizione all’albo tenuto presso il Ministero delle Finanze, la cui mancanza non consente la partecipazione alla gara così il concessionario dovrebbe essere scelto mediante procedimenti simili a quelli che si adoperano per i contratti privati ad evidenza pubblica.
In tal senso anche la Suprema Corte di Cassazione la quale nel caso “Zotto C. Serit S.p.A.” ha affermato che “la gestione in appalto delle esattorie per la riscossione delle imposte dirette trovano origine e titolo nei provvedimenti di concessione, la cui scadenza o revoca, danno luogo ad un caso di successione d’impresa, rende inapplicabile, al personale della gestione esattoriale cessata che viene mantenuto in servizio, la disciplina ordinaria di cui all’art. 2112 cod. civ., in tema di trasferimento d’azienda, atteso che il nuovo cessionario subentra a titolo originario in forza di autonoma concessione”.
Tutto ciò avvalorato anche dalla Corte di Giustizia europea, la quale richiede tra primo concessionario ed il secondo la stipula di un contratto di cessione del servizio appaltato dall’ente pubblico, elemento la cui mancanza avvalora, con esclusione della disciplina delle direttive sul trasferimento d’azienda, l’avvicendamento sempre a titolo originario per concessione autonoma e la possibilità di adoperare contratti privati ad evidenza pubblica.
L’art. 53 del D. Lgs. n. 446/97 ha previsto l’istituzione, presso il Ministero delle Finanze, dell’albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione, di accertamento e di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e comuni.
In quest’albo possono essere iscritti, secondo il regolamento emanato con D.M. 11 settembre 2000 n. 289, quei soggetti che esercitano professionalmente una attività qualificabile come commerciale ai sensi dell’art. 2195 c.c. tale da poter affermare che i soggetti in questione devono possedere la qualifica civilistica di “grande imprenditore commerciale”. Dove per professionalità deve essere intesa la sistematicità ed abitualità nello svolgimento dell’impresa economica. Elemento predominante è l’esercizio dell’attività professionale, sugli altri elementi, perché, oltre all’abitualità desumibile anche dal fattore connesso dell’organizzazione, che qui è solo interna e non esterna, sussiste il requisito del fine di lucro con il conseguimento dell’aggio e della forma giuridica richiesta per l’iscrizione all’albo.
Infatti sono iscrivibili:
1 le società per azioni - concessionarie della riscossione - con capitale interamente versato pari almeno a cinque miliardi di lire, aventi come oggetto lo svolgimento di tale servizio, di compiti ad esso connessi o complementari indirizzati anche al supporto delle attività tributarie e di gestione patrimoniale degli enti creditori diversi dallo Stato, delle altre attività di riscossione ad essi attribuite dalla legge e che non siano state dichiarate decadute da precedenti concessionari del servizio stesso;
2 le società di capitali aventi per oggetto la gestione delle attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate e delle attività connesse o complementari indirizzate al supporto delle attività di gestione tributaria e patrimoniale, con esclusione di qualsiasi attività di commercializzazione della pubblicità. I soci dei richiamati soggetti non possono esercitare, direttamente o indirettamente, influenza dominante ai sensi dell’art. 2359 c.c., nei confronti di altri soggetti iscritti nell’albo e che effettuino attività di commercializzazione della pubblicità. Inoltre, non possono avere soci imprenditori individuali che svolgono tale attività o siano controllate da società i cui soci siano imprenditori individuali che svolgono tale attività;
3 le società per azioni miste costituite dalle province e dai comuni per l’esercizio di servizi pubblici per la realizzazione delle opere necessarie al corretto svolgimento del servizio, nonché per la realizzazione di infrastrutture ed altre opere di interesse pubblico, che non rientrano nelle competenze istituzionali di altri enti.
Non è necessaria l’iscrizione all’albo per le società per azioni ed a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale, costituite o partecipate dall’ente titolare del pubblico servizio.
Sussiste un generale obbligo per i richiedenti l’iscrizione di dichiarare l’identità dei titolari di quote od azioni, mentre quest’attività è esclusa per società quotate in borsa. Ciò non deve allarmare, né tanto meno far parlare di un favor per le società quotate, perché il regime di pubblicità delle società quotate in borsa valori dell’Unione europea è di per sé sufficiente per l’effettuazione dei necessari controlli circa l’identità delle persone fisiche cui direttamente o indirettamente fanno capo quote o azioni dei soggetti da iscrivere nell’albo e che inoltre il regime della preclusione all’esercizio della commercializzazione della pubblicità opera in via generale per tutti i soggetti iscrivibili.
Per tutte le altre è istituita una Commissione per l’esame delle domande d’iscrizione, di revisione periodica, per la cancellazione e la sospensione dall’albo, la revoca e la decadenza dalla gestione.
E’ proprio questa commissione che vaglia i requisiti di idonea professionalità delle società che richiedono l’iscrizione la quale ha il compito di accertare l’esistenza di tre requisiti: finanziari, di onorabilità e tecnici.
In riferimento ai primi sono previste misure minime di capitale, che deve essere interamente versato, in relazione al numero degli abitanti, dei Comuni e delle province.
In particolare, deve essere pari ad un miliardo di lire, per l’effettuazione, anche disgiuntamente, delle attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e delle altre entrate nei comuni fino a 10.000 abitanti, con un numero di comuni contemporaneamente gestiti che, in ogni caso, non superino complessivamente i 100.000 abitanti. Questo importo è elevato a tre miliardi di lire, per l’effettuazione, anche disgiuntamente, delle attività di accertamento e di liquidazione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni.
Per ciò che riguarda il requisito di onorabilità, è fatto divieto di rivestire la carica di amministratore, sindaco, dipendente munito di rappresentanza anche temporanea, procuratore generale o speciale, soci di società iscritte nell’albo a coloro che:
1 per legge o per provvedimento giudiziale non hanno la libera amministrazione dei loro beni ovvero sono in stato di fallimento dichiarato, salvo gli effetti della riabilitazione;
2 sono stati sottoposti a misure di prevenzione disposta dall’Autorità giudiziaria, salvi gli effetti della riabilitazione;
3 sono stati condannati con sentenza irrevocabile, salvi gli effetti della riabilitazione:
• a pena detentiva per un tempo non inferiore a sei mesi, per uno dei reati previsti dalle norme che disciplinano l’attività bancaria, finanziaria, mobiliare, assicurativa e dalle norme in materia di mercati, assicurativa e dalle norme in materia di mercati e valori immobiliari e di strumenti di pagamento;
• alla reclusione per un tempo non inferiore a sei mesi, per uno dei delitti societari previsti dagli artt. 2621 e ss. del codice civile o legge fallimentare R.D. n. 267/42;
• alla reclusione per un tempo non inferiore a un anno, per un delitto contro l’economia pubblica ovvero per un delitto in materia tributaria;
• alla reclusione per un tempo non inferiore a due anni, per un qualunque delitto non colposo;
4 sono stati condannati ad una delle pene di cui alla precedente lettera c) per tempi non inferiori a quanto ivi previsto, con sentenza che applica la pena su richiesta delle parti (art. 444 c.p.p.), salvo il caso dell’estinzione del reato.
Misure che in via indiretta garantiscono che la concessione dei servizi data a società che nulla abbiano a che fare con riciclaggio e in via più lata con società off-shore.
In ordine ai requisiti tecnici, le società interessate devono dimostrare di possedere:
1 un idoneo apparato organizzativo, funzionale allo svolgimento dei servizi affidati, nonché la presenza delle necessarie figure professionali;
2 la disponibilità di idonei sistemi informativi le cui caratteristiche tecniche, anche al fine di consentire i necessari interscambi di dati con gli enti locali interessati e con il sistema dell’Anagrafe tributaria, sono stabilite con decreto del Ministero delle finanze;
3 il rispetto degli obblighi derivanti dalle leggi in materia di lavoro e di previdenza, nonché dei contratti collettivi di lavoro degli addetti.
Infatti la professionalità del concessionario versa principalmente nell’espletamento di competenze tecnico-formali, soprattutto nella capacità di formulare l’avviso di accertamento nei suoi requisiti necessari e sufficienti, indicazione dell’imponibile, dell’aliquota applicata, dell’imposta liquidata e delle norme giustificative dell’operato dell’Amministrazione finanziaria. Mentre non spetta al concessionario valutare le eventuali irregolarità verificatesi nel corso dell’attività d’ispezione, d’accesso e di verifica, in quanto tali circostanze sono in insuscettibili di riflettersi sulla legittimità formale degli accertamenti emessi sulla base dell’emergenze acquisite nel corso ed al termine di tale attività, le cui irregolarità possono essere eccepite in via giurisdizionale esclusivamente nel merito e non in via di legittimità per vizi formali dell’avviso d’accertamento.
Sono stati, in concomitanza con questi inscindibili requisiti, previste delle cause d’incompatibilità, essendo stata preclusa l’acquisizione della qualità di legali rappresentanti, amministratori, sindaci, dipendenti muniti di rappresentanza anche temporanea, procuratori generali e speciali, soci di società iscritte nell’albo per:
1 i membri del Parlamento e del Governo;
2 i consiglieri e gli assessori regionali, provinciali, comunali, nonché i membri di organi di controllo sugli atti degli enti locali, limitatamente all’ambito territoriale in sui esercitano il loro mandato;
3 i pubblici impiegati;
4 i ministri di culto;
5 il coniuge, i parenti e gli affini entro il secondo grado dei soggetti di cui alle precedenti lettere.
Infine, i legali rappresentanti e gli amministratori anche temporanei delle società iscritte nell’albo, a loro volta, devono essere in possesso dei sotto notati requisiti di professionalità:
1 assenza di cause d’incompatibilità in precedenza illustrate;
2 possesso almeno di titolo di studio di scuola media superiore di secondo grado o, in mancanza, di idonea esperienza professionale quinquennale;
3 non aver superato il sessantesimo anno di età.

§ 3 - Conclusioni
Il passaggio dal vecchio esattore al nuovo concessionario di riscossione verte, tra l’altro, sulla valutazione della professionalità, divenuta un’indagine maggiormente basata su elementi tecnico-oggettivi della struttura d’impresa. Ciò trasporta con chiara evidenza il concessionario tra le imprese commerciali in grado di stare sul mercato, secondo la logica della competitività e profitto nella gestione di un servizio pubblico, pur riconoscendo tutte le necessarie cautele con esso connesse.
Infatti il legislatore, consapevole di ciò, ha posto una serie di vincoli. Così il concessionario è scelto, come abbiamo visto, mediante procedimenti simili a quelli che si adoperano per i contratti privati ad evidenza pubblica: deliberazione di addivenire a concessione, controllo delle medesima, gara pubblica, aggiudicazione al miglior offerente, controllo dell’aggiudicazione. Così la vigilanza sul concessionario è permanente e specialistica, con poteri repressivi precisi.
Così il rapporto di concessione può essere risolto, oltre che con i normali strumenti della risoluzione per inadempimento del concessionario e per forza maggiore, anche mediante due speciali strumenti che sono la revoca della concessione per ragioni di pubblico interesse sopravvenuto, ed il riscatto, che è un diritto potestativo di ripensamento, il cui esercizio comporta il pagamento al concessionario cessante di un’indennità corrispondente a ciò che perde come provento.
Infine possiamo affermare che il contratto è il requisito necessario al fine di ottenere la concessione del servizio pubblico di accertamento, di riscossione e liquidazione nascente da un provvedimento amministrativo organizzatorio, per ciò che attiene al trasferimento dell’esercizio dell’attività del concedente al concessionario. Al provvedimento accede sempre un contratto, il quale secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione è un contratto accessivo a provvedimento, ma atipico (non ammette integrazioni con norme, in particolare civilistiche, salvo che per singole obbligazioni assimilabili ad obbligazioni regolate da norme civilistiche). Questo perché l’oggetto prevalente della concessione è la disciplina del servizio che il concessionario rende agli utenti e non già all’amministrazione.


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